#M5S Si alla Ratifica della Convenziona Aja del 1996

La convenzione dell’Aja del 1996, firmata dall’Italia nel 2003, detta regole uniformi tra tutti gli stati contraenti per quanto riguarda la competenza, la legge applicabile, l’esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e di misure di protezione dei minori. Con questa ratifica, si regolamenta il riconoscimento della kàfala e l’introduzione della possibilità di affidamento internazionale. Anche se altri colleghi lo hanno già ricordato in sede di discussione generale – è bene sottolineare all’interno di quale ambito deve essere inquadrato il presente disegno di legge governativo, con cui si ratifica una convenzione che, a parere del Gruppo parlamentare del M5S, va indiscutibilmente nella direzione di aumentare il livello di protezione dei minori ovunque essi si trovino.

Negli ultimi anni questa ratifica è stata sollecitata da più parti. Infatti, molti sono stati i progetti di legge di iniziativa parlamentare presentati (anche nella precedente legislatura):

- diverse associazioni che si occupano della tutela dei minori, ascoltate anche in sede di audizione in Commissione, hanno evidenziato la necessità di procedere con la ratifica della Convenzione;
- una sentenza della Corte di Cassazione del settembre 2013 ne ha auspicato la ratifica proprio al fine di dare rilievo al superiore interesse dei minori, che non devono subire disparità di trattamento in ossequio al principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione;
- con una decisione del 2008 il Consiglio dell’UE ha autorizzato gli Stati membri a ratificare la Convenzione proprio per dare vita ad un corpo omogeneo di disposizioni per la tutela internazionale dei minori, prospettando – da ultimo nel mese di giugno dello scorso anno – anche la possibile apertura di una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia.

Inoltre, riteniamo che si otterrebbe il risultato di applicare in modo uniforme le norme sulla competenza e sulla legge applicabile con riguardo agli strumenti di tutela dei minori assicurando così ai soggetti interessati – nonché agli operatori del diritto – la conoscibilità delle regole giuridiche e, dunque, la prevedibilità delle soluzioni. Proprio in quest’ottica devono essere considerate le norme destinate a regolare la competenza, la legge applicabile ed il riconoscimento automatico delle misure di protezione.

In estrema sintesi la Convenzione interviene sui seguenti aspetti:

a) Si individua l’autorità giudiziaria competente ad emettere misure di protezione dei minori, salvo poche eccezioni, nell’autorità del luogo di residenza abituale del minore.

b) In merito alla legge applicabile si sceglie, quale criterio di collegamento generale (anche qui salvo limitate eccezioni) quello della lex fori ossia la legge del luogo di residenza del minore;

c) Infine la convenzione prevede il riconoscimento automatico delle misure di protezione emesse in un paese contraente (salvo che per le cosiddetta ipotesi di assistenza giuridica o di kàfala). Le principali norme di attuazione (in particolare gli articoli 4 e 5 del d.d.l.) si concentrano proprio sulla kàfala, istituto giuridico derivante dal diritto islamico.

Con la kàfala, un soggetto può promettere, davanti a un giudice o a un notaio, di curare e mantenere un minore sino al raggiungimento della maggiore età, assumendo così l’obbligo di provvedere alla sua cura, senza con ciò creare un vincolo di filiazione o interrompere i rapporti tra il minore e la famiglia di origine. Questo istituto ha creato problemi di coordinamento con due istituti giuridici di diritto italiano:

a) con la normativa sulle adozioni internazionali perché la kàfala non crea un rapporto di filiazione come l’adozione e pertanto non consentirebbe l’applicazione della convenzione, già ratificata dall’Italia, del 29 maggio 1993;

b) con la normativa vigente in Italia in materia di ricongiungimento familiare. In Italia la giurisprudenza maggioritaria ha già in più occasioni prospettato aperture all’ingresso della kàfala nell’ordinamento giuridico italiano, senza che da ciò possa derivare una violazione dell’ordine pubblico internazionale o la violazione dei principi di diritto internazionale privato di cui alla legge 218/1995. A ciò si aggiunga che si tratta di un istituto non del tutto sconosciuto al diritto processual-internazionalistico poiché anche la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 1989 considera la Kàfala tra le misure di protezione sostitutive accanto all’adozione ed all’affidamento familiare.

Durante i lavori preparatori ci siamo ovviamente posti la problematica in merito alle conseguenze della ratifica sulla previgente disciplina, soprattutto con riguardo ai rischi per l’abuso e l’aggiramento di norme di diritto interno (relative in particolare all’affidamento dei minori ed alle adozioni internazionali).

Tuttavia, una serie di considerazioni ci hanno portato a valutare positivamente, nel complesso, la ratifica oggetto di discussione.

- In primo luogo già il campo di applicazione della convenzione, delineato all’articolo 4, è comunque circoscritto in quanto, pur ricomprendendo, da un lato, l’attribuzione e la revoca della responsabilità genitoriale, la tutela e la cura dei minori, le misure di protezione, esclude espressamente, dall’altro lato, tutta una serie di materie come l’accertamento dello stato di filiazione, l’adozione, la materia dell’asilo e dell’immigrazione. Difatti con la Kàfala, in capo al minore non si crea un vincolo di parentela o di filiazione; il minore non acquista il cognome di chi ne ha ottenuto l’assistenza, né acquisisce alcun diritto in merito agli aspetti successori. Infine, il minore, al compimento della maggiore età, non acquista diritti in merito all’acquisto della cittadinanza italiana.

- In secondo luogo la Convenzione dell’Aja del 1996 pur stabilendo, nella generalità dei casi, il riconoscimento automatico delle misure di protezione dei minori all’interno degli Stati contraenti, prevede una serie di eccezioni tra cui proprio le ipotesi di assistenza giuridica e di kàfala: ciò in quanto trattasi di misure di affidamento cosiddette “extra familiari” del minore con collocamento in una famiglia diversa da quella di origine: ciò, evidentemente, necessita di una serie di cautele e di maggiore attenzione proprio per scongiurare strumentalizzazioni ed abusi qualora non si fosse certi che la misura sia stata adottata per salvaguardare il superiore interesse del minore. Di conseguenza, in queste ipotesi, le norme di attuazione del d.d.l. (nello specifico gli articoli 4 e 5) sanciscono procedure aggravate che coinvolgono una serie di soggetti deputati a verificare la sussistenza di tutti i requisiti normativamente richiesti, nonché a valutare se la misura di protezione sia stata adottata proprio nell’esclusivo interesse del minore. A tal riguardo, l’Italia ha individuato correttamente quali autorità interverranno in questo processo di autorizzazione della misura in favore del minore. Sto parlando del Dipartimento per la Giustizia minorile presso il Ministero della Giustizia ed il CAI, ossia la Commissione per le Adozioni internazionali (quando il minore versi in condizione di abbandono).

- In terzo luogo si consideri che, ai sensi del disegno di legge, gli unici provvedimenti stranieri con cui vengono disposte le misure di protezione in favore dei minori ritenuti suscettibili di essere autorizzati dalle autorità italiane, sono solo e soltanto quelli adottati da autorità giudiziarie (e non ad esempio provvedimenti di tipo notarili) proprio in considerazione del fatto che solo il procedimento giudiziario è in grado di assicurare il rispetto dei diritti essenziali e la reale protezione dei minori.

Nel complesso il Movimento 5 stelle ritiene che la convenzione in esame sia uno strumento molto importante ed utile per elevare il grado di protezione dei minori. In commissione abbiamo presentato una serie di emendamenti che, in parte, sono stati, previa riformulazione, approvati: si tratta di modifiche emendative che sono frutto del lavoro delle associazioni che da anni si occupano di queste problematiche e che hanno interessato aspetti tutt’altro che marginali come, per esempio, l’ascolto del minore. Ora, ferma restando l’esigenza e l’opportunità di ratificare la convenzione in esame, il Movimento 5 stelle intende sottolineare una questione che è rimasta, anche a seguito delle audizioni in Commissione, inevasa. Parlo dell’articolo 12 del disegno di legge governativo, secondo il quale l’attuazione dalle disposizioni contenute nella presente legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che le pubbliche amministrazioni vi provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili. Tale norma, a nostro parere, si scontra con le funzioni ed i compiti che vengono attribuiti dagli articoli 4 e 5 del d.d.l. al Dipartimento per la giustizia minorile presso il Ministero della Giustizia ed alla Commissione per le adozioni internazionali presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Si tratta, come detto, delle disposizioni con cui si dà attuazione agli articoli 33 e seguenti della Convenzione che dettano la disciplina in materia di affidamento o assistenza legale del minore tramite kàfala. A noi risulta, ad esempio, che annualmente la Commissione per le adozioni internazionali istruisce circa 3500 procedimenti di adozione; di conseguenza, con le modifiche legislative di attuazione della Convenzione dell’Aja, potrebbe aumentare sensibilmente il carico di lavoro dell’amministrazione con il rischio di ingolfare l’iter amministrativo-burocratico e rendere così impossibile perseguire gli obiettivi di tutela e protezione del minore. Alla nostra richiesta in Commissione all’ex Ministro Kyenge, audita in qualità di Presidente della Commissione per le adozioni internazionali presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ed alla Dott.ssa Chinnici (capo del Dipartimento per la giustizia minorile) abbiamo chiesto se siano in possesso di studi o dati in merito al numero di nuove pratiche che le autorità indicate nel d.d.l. dovrebbero istruire a seguito della presente ratifica. Purtroppo, a queste domande non abbiamo ricevuto risposta.

Per tale motivo il movimento 5 stelle ha presentato un ordine del giorno finalizzato ad impegnare il governo a verificare a seguito della ratifica l’idoneità, dal punto di vista numerico, dell’attuale organico di risorse umane impiegato presso il Dipartimento per la giustizia minorile nonché presso la Commissione per le adozioni internazionali. Alla luce di quanto esposto il gruppo parlamentare del movimento 5 stelle voterà favorevolmente al presente disegno di legge in quanto trattasi di provvedimento legislativo che va verso un più elevato grado di tutela per i minori.

Ecco il mio intervento integrale:

http://youtu.be/0XIBCrGxhd4